หนึ่งประเทศสองระบบ ต้นตอวิกฤติประเทศ

วิกฤตการณ์ที่เพิ่งผ่านพ้นไปหมาดๆ ได้เน้นย้ำให้เห็นถึงจุดอ่อนฉกรรจ์อันหนึ่งที่ซ่อนอยู่ในระบบบริหารราชการแผ่นดินของประเทศเรามาช้านาน

เป็นจุดอ่อนอันเนื่องมาแต่การออกแบบหรือจัดโครงสร้างทางการจัดการที่ผิดหลักการ

ทำให้การตัดสินใจในเรื่องสำคัญทางการเมือง และสายการบังคับบัญชา เกิดความสับสน ขาดเอกภาพในการจัดการ โดยเฉพาะเมื่อประเทศเผชิญกับวิกฤติ

คนไทยทุกคนที่มีสติสัมปชัญญะสมบูรณ์ และสนใจความเป็นไปของบ้านเมืองอยู่บ้าง คงจะพอรู้ว่า คณะผู้นำสูงสุดของไทยนั้นมีอยู่สองชุด

ชุดหนึ่งเป็นคณะที่ได้รับเลือกตั้งมาจากประชาชน ตามกติกาของระบอบประชาธิปไตยที่เราเอาอย่างมาจากฝรั่งเมื่อกว่าเจ็ดสิบปีมาแล้ว คณะนี้มีชื่อเรียกอย่างเป็นทางการว่า “รัฐบาล” มีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้นำสูงสุด และเป็นคณะผู้นำอย่างเป็นทางการของประเทศ โดยต้องมี Accountability ต่อรัฐสภา ในนามของปวงชนชาวไทย ตามหลักการบริหารราชการแผ่นดินในระบอบประชาธิปไตยสากล

ส่วนคณะผู้นำอีกชุดหนึ่งนั้น เป็นคณะผู้นำที่มีอยู่จริง สัมผัสได้จริงถึงอิทธิพลอันเนื่องมาแต่การตัดสินใจของพวกท่าน และเราก็ยังทราบอีกว่า พวกท่านสามารถสั่งการไปยังข้าราชการระดับสูงคนสำคัญๆ ที่ยึดกุมตำแหน่งบัญชาการสูงสุดของหน่วยงานที่เป็น State Apparatus หลักๆ ของประเทศ เช่นกองทัพทั้งสามซึ่งเป็นหน่วยงานที่ครอบครองอาวุธหนักทั้งหมดของสังคมไทยพร้อมทั้งบุคลากรที่ถูกฝึกฝนมาให้ใช้อาวุธเหล่านั้นอย่างเป็นระบบ และมีขีดความสามารถในการจัดระเบียบสังคมได้ในยามฉุกเฉินที่บ้านเมืองเกิดความวุ่นวายหรือเผชิญกับภัยคุกคาม หรือองค์กรทางด้านตุลาการบางองค์กรที่มีอำนาจในการชี้ถูก ผิด ยุติธรรม ไม่ยุติธรรม ให้กับสังคม เป็นต้น

ทว่า คณะผู้นำชุดหลังนี้ เนื่องเพราะมิได้เป็นคณะผู้นำอย่างเป็นทางการของประเทศ จึงต้องมีลักษณะลึกลับ เก็บตัว และดำเนินงาน ตลอดจนตัดสินใจ และกระทำการจัดการหรือ Managing ในทางลับ

และด้วยลักษณะลึกลับและดูเหมือนไม่มีตัวตนนี้เอง ที่ทำให้คณะผู้นำคณะหลังนี้ ไม่จำเป็นที่จะต้องมี Accountability ต่อประชาชนแต่อย่างใด ตามหลักการจัดการสากล ที่ควรบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ

วิกฤติครั้งที่ผ่านมา แสดงให้เราเห็นได้ค่อนข้างชัดเจนว่า ผู้บัญชาการทหารบกคนปัจจุบัน มิได้อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี หรือสภาผู้แทนราษฎร (ทั้งๆ ที่โดยโครงสร้างการจัดการหรือการบริหารราชการแผ่นดินอย่างเป็นทางการจะต้องเป็นเช่นนั้น) ทว่า ในทางลับ กลับพบว่าท่านได้รายงานตรงต่อ “นาย” ในคณะผู้นำชุดหลังซึ่งเป็นคณะที่ไม่สามารถเปิดเผยตัวได้ ในทางเปิด และไม่มีองค์กรตรวจสอบใดๆ รวมทั้งสื่อมวลชน สามารถตรวจสอบหรือวิพากษ์วิจารณ์การตัดสินใจตลอดจนการกระทำเช่นนั้นได้เลย เนื่องเพราะประเพณีบางประการของสังคมไทย และกฎหมายพิเศษบางฉบับที่ปกป้องสถาบันชั้นสูงมาแต่ไหนแต่ไร

Top Management Architecture แบบนี้ เป็น Design ที่ค่อนข้างสับสน และอาจก่อผลเสียในระยะยาว อย่าว่าแต่ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการบริหารราชการแผ่นดินเลย

ผู้อ่าน MBA ส่วนใหญ่ที่เป็นผู้บริหาร ย่อมทราบดีอยู่แล้วว่า โครงสร้างองค์กรแบบนี้มันทำให้การจัดการขาดเอกภาพ และเกิดความสับสนใน Line of Command และ Span of Control การประเมินผล การให้รางวัลและการลงโทษไม่ตรงกับความเป็นจริง ตลอดจนการประสานงานและการควบคุมไม่มีประสิทธิภาพ อีกทั้งผู้บริหารส่วนใหญ่ย่อมอยากมี Career Path ไปตามช่องทางพิเศษ ที่ไม่ต้องถูกตรวจสอบจากผู้ถือหุ้น และเมื่อองค์กรเผชิญกับวิกฤติหรือภัยคุกคาม โครงสร้างการจัดการแบบนี้ย่อมไม่เอื้อต่อการรับมือได้อย่างทันท่วงที

บางคนอาจเถียงว่า โครงสร้างแบบนี้ดีอยู่แล้ว เพราะเราเป็น “ประชาธิปไตยแบบไทยๆ” ไม่จำเป็นต้องตามฝรั่ง และมันยังมีไว้เพื่อคานอำนาจกับนักการเมืองขี้ฉ้อและบ้าอำนาจอีกด้วย

ผมไม่คิดว่า หลักการคานอำนาจในระบบสากลจะด้อยประสิทธิภาพไปกว่าระบบที่เราใช้อยู่ ที่สำคัญคือมันมีมิติของ Accountability ต่อประชาชนผู้เป็นเจ้าของประเทศ ที่ชัดเจนกว่า และเป็นระบบกว่า โดยไม่ต้องไปคอยกังวลว่าผู้ใช้อำนาจรัฐหรือผู้ตัดสินใจใช้อำนาจรัฐนั้นๆ (ซึ่งเป็นการใช้อำนาจแทนประชาชน) ต้องเป็นผู้มีคุณธรรมสูง หรือเป็นคนดี หรือไม่อย่างไร

เพราะคุณธรรมหรือความดีส่วนบุคคลนั้น เป็นคนละเรื่องกับความต้องการหรือผลประโยชน์ของประชาชนทั้งประเทศ

ผมคิดว่า เราจำเป็นต้อง Redesign ระบบของเราเสียใหม่

แม้จะมีแรงต้านจากกลุ่มอำนาจบางกลุ่ม มิให้สามารถปรับเปลี่ยนไปสู่ระบบสากลได้ แต่อย่างน้อย เราจำเป็นต้องออกแบบระบบใหม่ให้คณะผู้นำของเราทุกกลุ่ม ต้องมี Accountability ต่อปวงชนชาวไทยอย่างเท่าเทียมกัน

เพราะการไม่รับผิดชอบต่อประชาชน อยู่เหนือความรับผิดรับชอบต่อผลของการตัดสินใจของตน และเหนือการตรวจสอบ หรือวิพากษ์วิจารณ์อย่างสร้างสรรค์ ย่อมเป็นอภิสิทธิ์แบบหนึ่งที่พึงถูกขจัดทิ้ง และเป็น “จิตสำนึกที่เหนี่ยวรั้งประชาธิปไตย” ข้อสำคัญ

นับแต่นี้ นักร่างรัฐธรรมนูญและผู้กุมอำนาจรัฐจากนี้ไป น่าจะต้องครุ่นคิดเรื่องดังกล่าวนี้ให้จงหนัก

แม้วันนี้ ดูเหมือนเราจะผ่านพ้นวิกฤติทางการเมืองมาได้แบบน่าใจหาย แต่ก็เป็นเพียงแค่ชั่วคราว พลิกแพลงไปแบบเฉพาะน่า เท่านั้น เพราะสาเหตุต้นตอของวิกฤติยังหาได้รับการแก้ไขให้หมดไปไม่

ความเท่าเทียมกันของคนในสังคม หรืออีกนัยหนึ่งคือประชาธิปไตยที่แท้จริง จะเกิดขึ้นไม่ได้เลย หากกลไกของประเทศยังถูกยึดกุมโดยกลุ่มคนที่เป็นสัญลักษณ์และตัวแทนของความคิดแบบ “Status Quo” ที่เน้นธำรงสถานะเดิมของระบบสังคมเศรษฐกิจแบบเก่า ซึ่งมีโครงสร้างที่เอื้อประโยชน์ให้กับคนเพียงบางกลุ่ม เท่านั้นเอง

สังคมไทยปัจจุบัน ต้องการผู้นำที่มีสติปัญญา ไม่เห็นแก่ประโยชน์ส่วนตน และกล้าหาญ พร้อมที่จะรับแรงต้านทาน กดดัน บีบคั้น กระทบกระทั่ง กระแทกกระทั้น หรือแม้แต่ดับเครื่องชน จากการแก้ไขเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคม เพื่อให้เกิดโอกาสและความเท่าเทียมกันอย่างทั่วด้าน

แน่นอน โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินที่ดีย่อมส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในทางสร้างสรรค์


ทักษ์ศิล ฉัตรแก้ว
ตีพิมพ์ครั้งแรกในนิตยสาร MBA ฉบับเดือนธันวาคม 2551